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《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》及《四川省领导干部自然资源资产离任审计办法(试行)》解读
发布时间:2019-11-28 09:37:13 来源:广元市昭化区审计局

 2017年9月19日,中办、国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》(以下简称《规定》),2019年7月19日,《四川省领导干部自然资源资产离任审计办法(试行)》(以下简称《办法》)印发施行。

一、出台背景及意义

2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对领导干部自然资源资产离任审计作出明确部署。2015年4月,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计”。2015年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求2017年出台自然资源资产离任审计规定。2015年以来,审计署按照中办、国办印发的《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,边试点、边探索、边总结、边完善,如期于2017年6月将代拟的《规定》提交中央深改领导小组会议审议并顺利通过。2019年7月,四川省委、省政府根据《规定》等有关法规,结合四川实际制定了《办法》。

《规定》和《办法》的出台,建立健全了领导干部自然资源资产离任(任中)审计制度,是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和十九大精神的重要举措,是推动全面从严治党向纵深发展加强干部监督管理的重要途径,是审计服务于党中央重大决策部署、服务于现代化国家治理体系的重要体现,也是审计事业发展的又一历史性机遇。

二、《规定》和《办法》主要特点

(一)重在责任。《规定》和《办法》都明确,对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况的审计评价,分为好、较好、一般、较差、差5个等次。《办法》还明确,对审计评价为“较差”“差”的领导干部应当问责。

(二)因地制宜。实际开展审计时,审计机关会针对不同类别的被审计领导干部及其职能职责、所在地方资源环境特性和保护事项等,分别确定审计内容和重点,有针对性地组织实施。例如,江苏南京2017年突出大气污染防治、黑臭河整治等群众关切度高的问题;浙江德清将养殖业污染治理、“五水共治”等专项整治目标任务完成情况作为重点;福建闽东南地区聚焦海洋资源、水资源,闽西北地区则是森林资源、矿产资源。

(三)问题导向。重点揭示自然资源资产管理和生态环境保护中存在的突出问题,尤其是人为因素造成的严重损毁自然资源资产和破坏生态环境的责任事故,或存在利益输送、贪污腐化的问题。对涉嫌违纪违法的所涉责任人不论是否已调离转岗、提拔或者退休,都要终身问责。例如,南方某省两县试点领导干部自然资源资产离任审计,18名干部因环境保护失职渎职,受党纪政纪处分。

(四)部门联动。国务院及地方各级政府负有自然资源资产管理和生态环境保护职责的工作部门,应当加强部门联动,尽快建立自然资源资产数据共享平台,并向审计机关开放。对审计移送涉嫌重大违法违纪线索,纪检监察等有关部门应认真查处,并及时向审计机关反馈查处结果。

三、《规定》和《办法》主要内容

《规定》共39条,《办法》共36条,主要从审计的组织领导、对象、原则、内容和重点、基础和方式、结果运用等方面进行了明确。

(一)审计的组织领导。《规定》第3条、33条、34条,《办法》第3条、32条、33条明确,领导干部自然资源资产离任审计由国家审计机关具体实施,可采取独立审计方式,也可与经责审计统筹实施,由同一审计组一并审计。各级党委政府应加强对该项工作的领导,及时听取本级审计工作情况汇报并接受、配合上级审计机关审计。

自然资源资产离任审计计划的制定,《规定》和《办法》有所不同。《规定》要求根据组织部门委托确定,《办法》要求根据组织部门建议名单,同年度其他审计计划一起,由同级审计委员会审定。实质是一样的,只是少了“委托”这一形式。

(二)审计的对象。《规定》第2条、第5条、第37条明确,各级党政主要领导干部,各级发展改革、国土资源、环境保护、水利、农业、林业、能源、海洋等承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门(单位)的主要领导干部离任时,或任职期间工作需要时,应当接受自然资源资产(离任)审计,但没有“任中审计”的表述。《办法》第2条合并了《规定》第2条和第37条的内容,并直接表述为“离任(任中)审计”;第5条,根据四川实际,删除了海洋部门,增加了规划、住房城乡建设、财政三个部门,以及地方各级经济技术开发区、高新技术开发区、工业集聚区等园区,国家公园、自然保护区、风景名胜区、湿地公园、地质公园等功能区管理机构的主要领导干部。

(三)审计的原则。《规定》和《办法》第7条明确,应当坚持依法审计、问题导向、客观求实、鼓励创新、推动改革的原则。审计人员应当依照国家法律法规、有关政策规定及有关行业标准等开展工作,在评价时,既要将认定的事实与适当的标准进行比较之后做出评价,又要区分是主观故意违纪违规还是过失犯错,是政策制度、法规不完善还是故意违规,是改革探索中出现的失误还是以权谋私。

(四)审计的内容和重点。《规定》第8-14条、《办法》第8-9条明确了审计内容的7个方面,即贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况、自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况、完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况、履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况、组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况、履行其他相关责任情况。《规定》第9-14条对前6个方面的审计内容作了详细规定,《办法》直接在第8条相关款级规定后面进行了详细罗列。

《办法》根据省情,对前6个方面的审计内容做了适当调整和细化。一是删除“海洋管理开发利用”等不适合四川省情的规定。二是增加推进“多规合一”“污染防治八大战役”等情况,并将“自然保护区、地质遗迹保护区”作为“自然生态系统”具体内涵予以细化。三是增加了突出审计重点的规定(第9条),要求针对不同类别的被审计领导干部及其职能职责、所在地方资源环境特性和保护事项等,分别确定审计内容,突出审计重点,并分三类明确了侧重点,实用性较强。例如对县(市、区)党政主要领导干部的审计,就要求充分考虑任职地方的主体功能定位、自然资源资产禀赋特点、区域规划和产业结构、资源环境承载能力等因素确定审计重点。

(五)审计的基础、技术方法和方式。《规定》第15条、《办法》第10条明确,以自然资源资产负债表,或有关部门管理数据资料反映的自然资源资产实物量,和生态环境质量状况变化为基础进行审计,并积极利用现代科技手段加强数据的分析查验。

与《规定》相比,《办法》增加了审计方式的规定(第11条)。明确可以采取向社会中介机构和其他专业机构购买服务,借调或者聘请外部专业技术人员参与等方式实施审计,主动弥补审计力量和相关专业知识的不足。

(六)审计评价及结果运用。《规定》第17 -32条、《办法》第13 -31条明确,审计评价应当将定性评价与定量评价相结合,充分考虑影响自然资源资产和环境质量状况的变化因素,并将“三个区分”作为审计评价重要原则,对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况作出客观公正、实事求是的评价。对被审计领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析,按照好、较好、一般、较差、差5个等次客观评价。有关部门和单位,应当根据干部管理监督工作的相关要求,将审计结果以及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据,归入被审计领导干部本人档案。被审计领导干部所在地区、部门(单位)应以适当方式公告审计整改结果。

在审计结果运用方面,与《规定》相比,《办法》增加了2条特别规定。一是规定了必须问责的情形(第24条),要求对审计评价为“较差”“差”的领导干部,由组织部门会同有关部门约谈或提醒谈话,同时责成其向党委或政府书面检查,并视情况进行通报、诫勉、组织调整或者依法依规进行组织处理;对涉嫌违纪违法的,依纪依法追究相关单位和个人责任。二是规定了审计中止(终止)的条件(第26条),如遇有被审计领导干部被有关部门依法依规采取强制措施、立案调查或者死亡等特殊情况,可以报经批准后中止(终止)审计。